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Verfassung: Die rechtliche Grundordnung für Demokratie#

Von

Manfried Welan


Was ist eine Verfassung und wann braucht man sie? Jede Gemeinschaft braucht Spielregeln. Sie machen diese erst aus und charakterisieren sie. Besonders gilt dies für den Staat als Rechtsgemeinschaft. Die Verfassung ist die meist in einer Urkunde fixierte rechtliche Grundordnung eines Staates. Sie enthält Spielregeln der Politik. Sie legt die Grundrechte fest, regelt die Wahlen, die Gesetzgebung und Grundzüge von Verwaltung und Gerichtsbarkeit. Es war die Erfahrung des Missbrauchs der Macht durch die Herrscher, die zum Verfassungsstaat der Neuzeit führte. Eine Verfassung sollte die Freiheit vom Staat durch Grundrechte und Bindung an Gesetze gewährleisten. Sie sollte auch Freiheit im Staat durch Mitbestimmung bringen. Das Volk hat an der Staatswillensbildung mitzuwirken. Verfassungsfragen sind nach einem berühmten Wort auch Machtfragen. Der Kampf um die Verfassung war auch ein Kampf um die Macht: Im 19. Jahrhundert war es vor allem der Kampf zwischen Bürgertum und Monarchen, im 20. Jahrhundert der Kampf zwischen den politischen Parteien. Verfassungsgeschichte wurde seit der Revolution 1848 in Österreich zur Demokratiegeschichte. Der Kampf um die Verfassung war auch ein Kampf um Demokratie. Der 1848 gewählte Reichstag arbeitete einen Verfassungsentwurf aus (Kremsierer Entwurf). Der Entwurf des Grundrechtskataloges proklamierte schon die Volkssouveränität: "Alle Staatsgewalten gehen vom Volk aus." Die Revolution wurde zwar vom Kaiser niedergeschlagen, Kaiser Franz Joseph löste im März 1849 den Reichstag auf, aber die Idee der Verfassung setzte sich umso mehr durch, als der Kaiser militärische und politische Niederlagen hinnehmen musste. Nicht zuletzt als Folge der Niederlage von Königgrätz 1866 kam es zur Dezemberverfassung 1867. Sie war ein Kompromiss zwischen Monarch und Bürgertum. Mehrere Staatsgrundgesetze wurden zur Grundlage des Verfassungslebens der im Reichsrat vertretenen Königreiche und Länder von 1867 bis 1918. In dieser Zeit kam es zur fortschreitenden Demokratisierung des Wahlrechts, damit zur steigenden Mitbestimmung des Volkes und zur wachsenden Bedeutung der politischen Parteien. Die Niederlage der Habsburgermonarchie 1918 führte zu ihrer Auflösung und zur demokratischen Republik. Träger dieser Revolution waren die großen Parteien des Abgeordnetenhauses der Monarchie. Die aus Sozialdemokraten, Christlichsozialen und Deutschnationalen bestehende Nationalversammlung beschloss schließlich am 1. Oktober 1920 die noch heute geltende Bundesverfassung (B-VG).

Verfassung: Die rechtliche Grundordnung für Demokratie#

Das Verfassungsleben ab 1848 war ein Laboratorium des Staatsrechts. In diesem Prozess lassen sich die großen Probleme der Verfassung erkennen: die Frage der Grund- und Freiheitsrechte, die Frage der föderativen Ordnung - also des Bundesstaates - und die Frage des Verhältnisses von Gesetzgebung und Vollziehung. Die österreichische Verfassungsgeschichte zeigt, dass großen Reformen fast immer Anstöße von außen vorausgegangen sind. Die Februarrevolution 1848 in Paris führte zur österreichischen Revolution 1848 und zur weiteren Verfassungsenfwicklung. Zuletzt gaben der Grundrechtskonvent und der Verfassungskonvent der EU den Anstoß zum Osterreichkonvent 2005.

Grundprinzipien (Baugesetze) der Verfassung#

Das sind jene leitenden Grundsätze, deren Veränderung eine Gesamtänderung der Bundesverfassung ist. Sie bedarf der Annahme des entsprechenden Verfassungsgesetzbeschlusses des Nationalrates durch eine Abstimmung des Bundesvolkes. Dazu gehören: das Prinzip der demokratischen Republik, das bundesstaatliche und das rechtsstaatliche Prinzip. Von manchen wird auch das Prinzip der Gewaltentrennung als eigenes hervorgehoben. Hier wird es zum rechtsstaatlichen Prinzip gezählt. Staatszielbestimmungen wie das Bekenntnis zur immerwährenden Neutralität, zur umfassenden Landesverteidigung, zum umfassenden Umweltschutz u.a.m. gehören nicht zu den Grundprinzipien.

Art. 1 B-VG: „Österreich ist eine demokratische Republik. Ihr Recht geht vom Volk aus." Das bedeutet die Ablehnung der monarchischen Staatsform. Das Staatsoberhaupt, der/die Bundespräsidentin, wird vom Volk gewählt. Seine/ihre Amtsperiode ist zeitlich begrenzt und er/sie ist für die Ausübung seines/ihres Amtes verantwortlich. Für manche bedeutet Republik mehr als „Nichtmonarchie", nämlich Gewaltentrennung, Bindung auch der - Demokratie an die Verfassung und Zugänglichkeit aller Amter für alle. Die weltweit einmalige Formulierung „Ihr Recht geht vom Volk aus" verspricht mehr, als die Verfassung festlegt: Die mittelbare (repräsentative) Demokratie ist nämlich stark, die direkte Demokratie durch die Einrichtungen des Volksbegehrens, der Volksabstimmung und der Volksbefragung schwach ausgeprägt. Volksabstimmungen sind an sich nur über Gesetzesbeschlüsse vorgesehen, nicht aber über Staatsverträge. Art. 2 B-VG: „Österreich ist ein Bundesstaat. Der Bundesstaat wird gebildet aus den selbstständigen Ländern Burgenland, Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol, Vorarlberg und Wien." Schon durch die alphabetische Aufzählung ist die Gleichheit der Länder ausgedrückt. Der österreichische Bundesstaat setzt im Wesentlichen die Einteilung der Monarchie in Kronländer fort.

Charakteristisch ist die Aufteilung der Gesetzgebung und Vollziehung zwischen Bund und Ländern und deren Teilnahme an der Gesetzgebung und Vollziehung des Bundes durch die Länderkammer „Bundesrat". Die meisten Staatsaufgaben mit Einschluss der Gerichtsbarkeit sind dem Bund übertragen. Die Mitwirkung des Bundesrates ist schwach, allerdings ist der Anteil der Länder an der Führung der Verwaltungsgeschäfte des Bundes durch den Landeshauptmann/die Landeshauptfrau (mittelbare Bundesverwaltung) stark. Das rechtsstaatliche Prinzip ist nicht ausdrücklich festgelegt. Es war aber schon in der Monarchie durch die Grundund Freiheitsrechte, durch die Aufteilung der Staatsfunktionen auf verschiedene voneinander unabhängige und einander gegenseitig kontrollierende Funktionsträger (Gewaltentrennung), die Unabhängigkeit der Richter, durch die Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit und die Rechnungs- und Gebarungskontrolle festgelegt. Die Bindung der Gesetzgebung an die Verfassung, die der gesamten Verwaltung an inhaltsbestimmte Gesetze, die Selbstverwaltung und die Volksanwaltschaft gehören ebenfalls zum rechtsstaatlichen Prinzip.

Realverfassung und Verfassungswirklichkeit#

Realverfassung nennt man die wirklichen Machtverhältnisse und -träger, vor allem politische Parteien, Verbände wie Wirtschaftskammer, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Industriellenvereinigung, Massenmedien wie ORF und „Kronenzeitung". Die Koalition von SPÖ und ÖVP und die Kooperation der Großverbände (Sozialpartnerschaft) waren und sind Realverfassung.

Verfassungswirklichkeit wird oft als Gegenbegriff zum Verfassungsrecht verwendet. Manche meinen damit die Realverfassung. Meistens steht dahinter aber ein überzogenes Verfassungsverständnis, das vom Verfassungsrecht eine vollkommene Bindung von Politik nach Art eines politischen Grundbuches oder Eisenbahnfahrplanes verlangt. Verfassungsrecht ist aber als Spielregel relativ offen. Es enthält nur Rahmen und Schranken der Politik, - nicht ihr Abbild. Politik und politische Akteure können diese Regeln unterschiedlich ausfüllen und damit die Verfassung unterschiedlich verwirklichen. Die Verfassungsverwirklichung bietet ein unterschiedliches Bild bei unterschiedlichen Regierungsformen. Bei einer Alleinregierung oder Minderheitsregierung entwickelt sie sich anders als bei einer kleinen oder großen Koalition. Daher ist es immer wichtig, die realen Gegebenheiten mit dem Verfassungsrecht, Kontext mit dem Text der Verfassung zusammen zu betrachten. Grenze ist die Verletzung der Spielregeln, der Widerspruch zur Verfassung, die Verfassungswidrigkeit.

Der Österreichkonvent#

Die Bundesverfassung 1920 hat sich im Großen und Ganzen bewährt. Aber sie hat an Ordnung und Übersichtlichkeit verloren. Das Verfassungsrecht umfasst mehr als 2.000 Seiten Text und an die l.400 speziellen Verfassungsregelungen. Es gab seit 1920 über hundert Änderungen der Verfassung als solche. 2003 entschieden in einem großen Konsens alle Parteien und Gebietskörperschaften, einen Osterreichkonvent einzuberufen . Er sollte Vorschläge für eine grundlegende Staats- und Verfassungsreform ausarbeiten. Ende 2005 beendete er seine offizielle Tätigkeit und legte einen Bericht mit zahlreichen Vorschlägen vor. Die Arbeit wurde im kleinen Kreis fortgesetzt. SPÖ und ÖVP haben vieles davon ins Regierungsprogramm übernommen. Mit der kleinen Demokratiereform 2007 (insbesondere die Herabsetzung des Wahlalters, Briefwahl) und mit der Verfassungsnovelle Ende 2007, die vor allem eine Verfassungsbereinigung brachte, wurden erste Konsequenzen aus der Arbeit des Konvents gezogen. Bausteine für eine Verfassungsreform mit Maß und Ziel sind vorhanden. Die Reform muss weitergehen.

Weiterführende Literatur
Welan, Manfried: Recht in Österreich. Ein Überblick. Wien, 2. Aufl., 2000
Welan, Manfried/Noll, Alfred J.: Republik Europa. Staat und NichtStaat im überregionalen Kontext. Wien 2006.
Welan, Manfried: Über die Grundrechte und ihre Entwicklung in Österreich. Wien 2002.
Welan, Manfried/Pelinka, Anton: Austria Revisited. Demokratie und Verfassung in Österreich. Wien 2001.

http://www.demokratiezentrum.org

Quelle#

Informationen zur politischen Bildung Nr. 28