Metropole gegen Provinz#
Europaweit zehren die "Speckgürtel" an der Substanz der Kernstädte. Doch in kaum einem vergleichbaren Land ist die Konkurrenz zwischen Stadt und Stadtumland so ruinös wie in Österreich.#
Von der Wiener Zeitung (Freitag, 1. Juni 2012) freundlicherweise zur Verfügung gestellt.
Von
Reinhard Seiß
© Reinhard Seiß
"Simmering gegen Kapfenberg - das nenn’ ich Brutalität!", meinte Helmut Qualtinger noch in den 1950er Jahren. Heute würden seinem Travnicek wohl ganz andere Duelle in den Sinn kommen: Wien gegen Vösendorf oder Graz gegen Seiersberg, Linz gegen Pasching oder Salzburg gegen Wals-Siezenheim - oder kurz und knapp: Großstadt gegen Speckgürtel. Die Nachbarschaft österreichischer Kernstädte und ihrer Umlandgemeinden ist seit den 1970er Jahren durch einen schonungslosen Wettkampf um Einwohner, Handels- und Gewerbeansiedlungen gekennzeichnet. Besonders ausgeprägt ist diese Situation in der Hauptstadtregion, da Wiens Grenzen nicht nur Gemeinde- sondern auch Landesgrenzen sind. Und an den Landesgrenzen endet in Österreich die politische Verantwortung in Sachen Raumplanung.
Kampf um Einnahmen#
Das Konkurrenzdenken, von dem das Verhältnis vieler Gemeinden zueinander bestimmt ist, setzt sich auf Ebene der Bundesländer nahtlos fort. So wird sich jeder Landeshauptmann hüten, einem seiner Bürgermeister im Wettlauf um neue Bürger oder Unternehmen - und somit um Einnahmen aus dem Finanzausgleich und der Kommunalsteuer - Prügel in den Weg zu legen, wenn die "Gefahr" besteht, dass die Investoren oder auch Häuslbauer ihr Geld in einem anderen Bundesland verbauen. Da die Bundespolitik jegliche Verantwortung für eine übergeordnete Steuerung und Koordination der Siedlungsentwicklung ablehnt, gibt es nichts, was divergierende Interessen und Planungen der Länder harmonisieren könnte. Eine nationale Raumordnungspolitik würde für die Landeshauptleute einen scheinbar unzumutbaren Machtverzicht bedeuten, der ebenso wenig gewollt wird, wie eine Kompetenzbeschneidung die Bürgermeister durch klare regionalplanerische Vorgaben.
Der Erhaltung des maximalen politischen Spielraums dienen denn auch die Strukturen, wie sie die Länder Wien, Niederösterreich und Burgenland im Jahr 1978 ihrer "Planungsgemeinschaft Ost" gegeben haben - in der ursprünglichen Absicht, die Siedlungsentwicklung in der gesamten Hauptstadtregion abzustimmen: Das Beschlussorgan der PGO setzt sich aus den Landeshauptleuten sowie den politischen Finanz- und Raumordnungsreferenten der drei Länder zusammen - ist also alles andere als ein fachliches Gremium. Der Vorsitz wechselt dabei alljährlich, wodurch jegliche Kontinuität von vornherein unterbunden wird. Die PGO hat auch keine Rechtspersönlichkeit - sie ist also keine Gesellschaft, ja nicht einmal ein Verein mit eigenen Statuten. Ihre Mitglieder sind Beamte und Politiker aus den drei Landesregierungen, wobei jede personelle Veränderung auf Landesebene - etwa nach Wahlen - direkt auf die Zusammensetzung der PGO durchschlägt.
Pläne ohne Folgen#
So definiert jedes der drei Bundesländer für sich hehre Raumordnungsziele für die gemeinsame Region, ohne die Instrumente für deren Umsetzung bereitzustellen. Wiens aktueller Stadtentwicklungsplan, kurz STEP 05, nennt beispielsweise als eines seiner wesentlichsten Handlungsfelder die planerische wie politische Kooperation mit dem Stadtumland: sei es zur Vernetzung übergeordneter Grünräume oder zur Koordination hochrangiger Verkehrsprojekte, sei es zur Abstimmung der Ansiedlung von Einkaufszentren oder zur allgemeinen Eindämmung der Suburbanisierung rund um Wien. Aber dall das blieb bislang ohne jede Konsequenz.
© Foto: Reuters/Fabrizio Bensch
Dass die regionalplanerischen Bestrebungen des Stadtentwicklungsplans von 2005 weit über den Osten Österreichs hinausgehen und sogar die slowakische Hauptstadtregion, den Süden Tschechiens und den Westen Ungarns mit einbeziehen, muss angesichts der bisherigen Misserfolge des grenzüberschreitenden Planens vor den Toren Wiens im besten Fall als Flucht nach vorne angesehen werden. Kritiker sprechen sogar von einem Ablenkungsmanöver, um die innerösterreichischen "Grenzstreitigkeiten" zu übertünchen. Dabei gäbe es international zahlreiche best practices, die überzeugend vor Augen führen, dass solche interkommunalen Konflikte zum Wohle der gesamten Region aufzulösen sind.
Vergleichbar mit dem Großraum Wien ist die Stadtregion Stuttgart, in der rund ein Viertel der über 10 Millionen Einwohner des Bundeslandes Baden-Württemberg lebt. Bereits in den 1950er Jahren organisierten sich manche Kommunen des Ballungsgebiets in freiwilligen Planungsgemeinschaften. Und ab den 1970er Jahren war der sogenannte Nachbarschaftsverband - anstelle der Gemeinden - für sämtliche Flächenwidmungspläne im Agglomerationsraum verantwortlich. 1994 schließlich wurden die Stadt Stuttgart und die fünf angrenzenden Landkreise mit insgesamt 179 Kommunen zum "Verband Region Stuttgart" zusammengeschlossen, in dessen Zuständigkeit seither alle regional bedeutsamen Aufgaben fallen: Siedlungsentwicklung und Landschaftsschutz, Wirtschaftsförderung, Infrastrukturplanung und Öffentlicher Verkehr.
Kooperationszwang#
Widerstand gab es von Seiten einiger Bürgermeister und Landräte, die durch die Beschneidung ihrer Befugnisse einen deutlichen Machtverlust hinnehmen mussten. Die Landesregierung aber zwang alle Kommunen und Landkreise per Gesetz zur Kooperation - und stellte so die Funktionsfähigkeit der neuen Planungsebene sicher. Zur demokratischen Legitimierung des Regionalverbands wurde - erstmals im deutschsprachigen Raum - ein Regionalparlament eingerichtet, dessen Abgeordnete direkt von den Bürgern gewählt und nicht etwa von den Gemeinden entsandt werden. So wird verhindert, dass sich die egoistische Kirchturmpolitik der Kommunen auf regionaler Ebene fortsetzt.
Noch weiter fortgeschritten ist die regionale Integration im Großraum Hannover. Im Jahr 2001 vereinigten sich die niedersächsische Landeshauptstadt und der sie umgebende Landkreis mit seinen 20 Städten und Gemeinden zur "Region Hannover". Dank der positiven Erfahrungen aus vier Jahrzehnten interkommunaler Kooperation genießt der Zusammenschluss hier breite Akzeptanz - und musste nicht "von oben" verordnet werden. Die 1,1 Millionen Bewohner des Ballungsraums wählen neben ihrem Regionalparlament auch den Regionalpräsidenten - also quasi ihren Oberbürgermeister. Die Region hat beinahe die Kompetenzen eines Bundeslandes: Sie ist nicht nur für Raumordnung und Verkehrsplanung zuständig, sondern auch für das Gesundheits-, Sozial- und Schulwesen sowie für Wirtschafts- und Wohnbauförderung. Nicht zuletzt erfolgt eine Verteilung der Steuereinnahmen zwischen den begünstigten und den benachteiligten Kommunen der Agglomeration.
Stadt und Bundesland#
Berlin verbindet mit Wien, dass es ebenfalls inmitten eines anderen Bundeslandes liegt - inmitten Brandenburgs. Die Rivalität zwischen Metropole und Provinz erscheint an der Spree allerdings um Vieles geringer als an der Donau: Für das Jahr 1999 war sogar eine Vereinigung von Berlin und Brandenburg zu einem Bundesland geplant - die Bevölkerung sprach sich in einem Referendum aber dagegen aus. Immerhin wurden die beiden Landesplanungsämter per Staatsvertrag zu einer gemeinsamen Planungsbehörde zusammengelegt. Seit 1996 erfordern alle raumplanerischen Entscheidungen die Zustimmung beider Landesparlamente - was im Grunde das Ende des Stadt-Land-Konfliktes bedeutet.
Die Hauptziele für die deutsche Hauptstadtregion mit ihren sechs Millionen Einwohnern sind der Ausbau des regionalen Schienennetzes sowie die "dezentrale Konzentration" der Siedlungsstruktur: Sechs brandenburgische Städte, die in 60 bis 100 Kilometer Entfernung wie ein Kranz um Berlin herum liegen, sollen als regionale Zentren den Entwicklungsdruck auf die Bundeshauptstadt und ihr Umland mindern. Das Regionalbahnnetz wiederum gibt vor, wo neue Wohn- und Gewerbegebiete entstehen dürfen - und wo nicht. Knapp 50 Gemeinden wurden dabei als geeignete, über 270 Gemeinden hingegen als ungeeignete Entwicklungsstandorte klassifiziert - als verbindliche Vorgaben für deren Baulandwidmungen.
Erste Erfolge sind bereits ablesbar: Die Bautätigkeit konzentriert sich heute schon zu 70 Prozent auf Standorte entlang der Schienenachsen, und der "Regional-Express" konnte seine Fahrgastzahlen binnen weniger Jahre verdoppeln.
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Das, was die Region Berlin-Brandenburg anstrebt, ist der Region Paris-Île-de-France zum Teil schon gelungen. Die 11 Millionen Einwohner zählende Hauptstadtregion Frankreichs wurde - dank konsequenter Raumplanungspolitik seit den 1960er Jahren - von einem monozentrischen Ballungsraum zu einer polyzentrischen Stadtregion: durch die Errichtung von Satellitenstädten - so genannter Villes Nouvelles; durch den Aufbau des Regionalen Schnellbahnnetzes R.E.R.; und durch eine aktive Bodenpolitik der öffentlichen Hand, die für wichtige Baumaßnahmen Grundstücke ankaufte und erschloss.
Raumplaner Staat#
Raumplanung ist in Frankreich - trotz jüngster Regionalisierungsbestrebungen - nach wie vor Staatssache. Die einzelnen Regionen mit ihren Departements haben sich vor allem auf die Konkretisierung und Umsetzung des nationalen Raumordnungsplans zu beschränken. Diese starke Zentralisierung erzeugt natürlich ein gewisses Defizit an Bürgerbeteiligung. Andererseits aber begünstigt sie eine gezielte Planung und effiziente Investitionen - relativ unbeeinflusst von lokalen oder regionalen Einzelinteressen.
In Großbritannien wird regionale Planung vom Staat traditionell nicht erzwungen, sondern verhindert - aus machtpolitischem Kalkül. Die 1963 zum "Greater London Council" zusammengefasste englische Hauptstadtregion hatte seit ihrem Bestehen mit Interventionen der britischen Regierung zu kämpfen. Der Greater London Development Plan, in dem die Stadtverwaltung 1966 die übergeordneten Ziele für Groß-London festlegen wollte, wurde vom zuständigen Minister erst nach zehn Jahren bewilligt. 1986 löste die Regierung Margret Thatcher den "Greater London Council" schließlich auf, da ihr der Ballungsraum als politische Einheit einfach zu mächtig schien.
Die Verantwortung für Stadtentwicklung, Wohnbau oder auch Verkehr verteilte sich darauf hin auf die 32 Londoner Stadtbezirke, die mit komplexen Planungsproblemen aber heillos überfordert waren. Bald verschlechterte sich die städtische Infrastruktur und in der Folge auch die Konkurrenzfähigkeit des Wirtschaftsstandorts London. Aus allen Bereichen der Gesellschaft wuchs der Druck auf die Regierung, dieses Kompetenzvakuum zu füllen. Im Jahr 2000 war es dann soweit: Mit der "Greater London Authority" erhielt die Sieben-Millionen-Metropole wieder eine gesamtstädtische Verwaltung - und mit Ken Livingston ihren ersten gewählten Oberbürgermeister.
Die Region Randstad ist mit über sieben Millionen Einwohnern einer der dichtest besiedelten Ballungsräume Europas. Knapp die Hälfte der niederländischen Bevölkerung ist in der Agglomeration um die Städte Amsterdam, Utrecht, Den Haag und Rotterdam konzentriert. Ein Hauptziel der staatlich dominierten Raumplanung der letzten 50 Jahre war es, trotz des massiven Entwicklungsdrucks die Grünräume zwischen den Siedlungsschwerpunkten zu erhalten. Auf Druck der Regierung kommt es seit 1990 zu einer informellen Zusammenarbeit der vier Großstadtregionen und der Provinzen in der Randstad.
Die kleineren Umlandgemeinden zwang die Regierung mit einem einfachen Modell zur Kooperation innerhalb ihrer Stadtregionen: Der Staat vergibt bestimmte Kontingente an geförderten Wohnungen, allerdings nicht an die einzelnen Kommunen sondern an die gesamte Stadtregion - mit der Auflage, sie an den geeignetsten Standorten zu errichten. So konnte eine Zersiedlung durch Wohnbauten eingedämmt werden. Die Zersiedlung durch Gewerbebetriebe wiederum blieb in einem erträglichen Rahmen, da Unternehmen in den Niederlanden all ihre Steuern an den Staat entrichten - und für das Gemeindebudget keine große Rolle spielen.
Stadtregionen können auch über nationale Grenzen hinweg entstehen. Mit der Fertigstellung der 16 Kilometer langen Straßen- und Eisenbahnbrücke über den Öresund im Jahr 2000 wurde die Meerenge zwischen Dänemark und Schweden von einer Barriere zum Bindeglied: zwischen der prosperierenden Hauptstadtregion Kopenhagen und der etwas strukturschwachen Stadtregion Malmö. Zusammen bilden die beiden Ballungsräume mit über drei Millionen Einwohnern die größte Agglomeration Skandinaviens. Schon mit dem Beschluss zum Bau der Brücke 1993 wurden ein politisch besetztes Öresund-Komitee und eine fachlich besetzte Öresund-Kommission zur gemeinsamen Entwicklung der Region ins Leben gerufen.
Mittlerweile kooperieren die Flughäfen von Kopenhagen und Malmö ebenso wie die Wirtschaftskammern und die Universitäten der Öresund-Region. Malmös stagnierender Arbeitsmarkt profitiert von der florierenden Wirtschaft auf dänischer Seite. Und Kopenhagen, das sich bereits bis zu 40 Kilometer ins Hinterland ausdehnt, findet auf schwedischer Seite neue Entwicklungsgebiete.
Annäherungsversuche#
Die Chancen einer internationalen Stadtregion böten sich seit 1990 auch dem Großraum Wien: Keine 60 Kilometer trennen die österreichische von der slowakischen Hauptstadt. Von beiden Seiten wurden verschiedenste Programme und Projekte für eine Annäherung der benachbarten Wirtschaftszentren entwickelt. Allein, konkrete Ergebnisse lassen auch 23 Jahre nach der Ostöffnung auf sich warten. So war es bis heute nicht möglich, eine vernünftige Bahnverbindung zwischen Wien und Bratislava zu schaffen - sie beschränkt sich auf einen eingleisigen, nicht elektrifizierten Schienenstrang durchs Marchfeld. Obwohl nicht die Ostsee, sondern nur das Flüsschen March die beiden Nachbarregionen trennt.
Reinhard Seiß, geboren 1970, ist Stadtplaner, Filmemacher und Fachpublizist in Wien und Mitglied der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung.
