Deutsche Zensusgesetze

Mit einem Kabinettsbeschluss vom 29. August 2006 entschied die damalige Bundesregierung von CDU/CSU und SPD, dass sich Deutschland mit einem registergestützten Verfahren am EU-weiten Zensus 2011 beteiligt.^[4]

Am 12. Dezember 2007 wurde im Bundesgesetzblatt das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 verkündet (BGBl. 2007 I S. 2808), das am folgenden Tag in Kraft trat. Zu den vorbereitenden Arbeiten, die in diesem Gesetz geregelt wurden, gehörte der Aufbau eines Anschriften- und Gebäuderegisters sowie die Übermittlung von Anschriften der Wohnungseigentümer. Die konkrete Durchführung des Zensus 2011 in Deutschland erfolgte gemäß dem Zensusgesetz 2011, das am 15. Juli 2009 im Bundesgesetzblatt verkündet wurde (BGBl. I S. 1781) und am Tage danach in Kraft trat. Dieses Gesetz definierte den Stichtag (9. Mai 2011), die Erhebungsmerkmale (Alter, Geschlecht, Schulabschluss, Wohnfläche etc.) und die Auskunftspflichtigen. Außerdem enthielt es Aussagen zu Zusammenführungen der Erhebungsteile und Löschungsfristen von Hilfsmerkmalen. Nach diesem Gesetz gewährte der Bund den Ländern zum Ausgleich der Kosten am 1. Juli 2011 eine Finanzzuweisung in Höhe von 250 Millionen Euro.

Der Arbeitskreis Zensus legte am 16. Juli 2010 eine Verfassungsbeschwerde gegen das Zensusgesetz ein (Az. 1 BvR 1865/10), die von 13.077 Bürgern unterstützt wurde. Das Bundesverfassungsgericht nahm die Beschwerde durch Beschluss vom 21. September 2010 nicht zur Entscheidung an.^[5]

Registergestützter Zensus

Im Unterschied zu früheren Jahrzehnten erfolgte keine traditionelle Volkszählung, bei der alle Einwohner befragt werden. Stattdessen wurden die meisten Daten aus Verwaltungsregistern – vor allem denen der Kommunen und der Bundesagentur für Arbeit – gewonnen.^[6] Diese Daten wurden mit drei Umfragen ergänzt und überprüft:

• Bei der Gebäude- und Wohnungszählung übermittelten die Eigentümer Informationen zu ihren Immobilien, über die es keine flächendeckenden Verwaltungsdaten gibt.
• Bei der Haushaltebefragung ermittelten Interviewer in zufällig ausgewählten Haushalten persönliche Daten der Bewohner. Diese Stichproben betreffen ungefähr zehn Prozent der Bevölkerung.
• Bei der Befragung der Sonderbereiche wurden Daten über die Einwohner in Pflegeheimen, Justizvollzugsanstalten und anderen besonderen Einrichtungen erhoben.

Das Verfahren des registergestützten Zensus soll zu ebenso belastbaren Ergebnissen führen wie eine traditionelle Volkszählung. Zugleich sollten für die Steuerzahler geringere Kosten anfallen. Während eine neue Zählung nach der herkömmlichen Methode nach Angaben des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung schätzungsweise eine Milliarde Euro gekostet hätte, fallen nach dem neuen Modell Kosten von etwa 300 Millionen Euro an.^[7] Schätzungen des Statistischen Bundesamtes gingen von circa 1,4 Milliarden Euro für eine traditionelle Volkszählung und rund 450 Millionen Euro bei einem registergestützten Zensus aus.^[4] Das Informationsportal www.zensus2011.de nennt Gesamtkosten in Höhe von 710 Millionen Euro.^[8]

Durchführung der Umfragen

Wissenschaftliche Kontrolle

Die amtliche Statistik hat die neue Methode des Zensus in den Jahren 2001 bis 2003 getestet.^[15] Mit der Erforschung einer Methodik zur kleinräumigen Auswertung der Stichprobenergebnisse (Small-Area-Methoden) beschäftigten sich das Mannheimer Zentrum für Umfragen, Methoden und Analysen und der Lehrstuhl für Wirtschafts- und Sozialstatistik an der Universität Trier unter Leitung von Ralf Münnich. Dabei wurde ein Stichprobenplan entwickelt, der moderate Kosten und einen geringen Befragungsaufwand mit qualitativ hohen Angaben aus dem Zensus verbindet. Dafür sollten neue Erhebungsmethoden erforscht und auf ihre praktische Einsatztauglichkeit hin getestet werden.

Der Bundesminister des Innern berief am 14. September 2007 eine wissenschaftliche Kommission, die die Volkszählung und die Auswertung ihrer Daten wissenschaftlich begleiten und unterstützen soll.^[16] Zum Vorsitzenden der „Zensus-Kommission“ wurde der Vorsitzende des Rates für Sozial- und Wirtschaftsdaten, Gert G. Wagner berufen, Lehrstuhlinhaber für Volkswirtschaftslehre an der TU Berlin und Forschungsdirektor am DIW Berlin (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung). Die Zensuskommission hat die Aufgabe, die von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder entwickelten Konzepte, Methoden und Verfahren für den registergestützten Zensus 2011, einschließlich der ergänzenden Stichprobe, zu prüfen, die entsprechenden Umsetzungsarbeiten kritisch und konstruktiv zu begleiten sowie Empfehlungen für das weitere Vorgehen auszusprechen.

Die Zensuskommission verabschiedete am 22. Januar 2009 eine Stellungnahme zum Merkmalskatalog im Kabinettsentwurf des Zensusanordnungsgesetzes (ZensusG2011). Darin bedauert sie ausdrücklich aus fachstatistischer Sicht die Beschränkung auf den EU-Pflichtkatalog und hält die von ihr geforderten Zusatzmerkmale weiter aufrecht. Ein Zensus-Merkmal der im Haushalt gesprochenen Sprache halten die Wissenschaftler als Integrationsindikator für deutlich aussagekräftiger als die Religionszugehörigkeit. Weitere geforderte Merkmale sind Anzahl der Kinder je Frau, Pendlerbeziehungen, Energiequelle der Heizung sowie Nettokaltmiete.^[17]

Kritik

Datenschutz

Datenschützer kritisieren die umfangreiche Sammlung persönlicher Daten durch den Staat ohne ausreichende Aufklärung der Bürger und befürchten angesichts möglicher Begehrlichkeiten bei Staat und Wirtschaft einen Missbrauch der sensiblen Informationen. Da persönliche Daten aus zahlreichen Quellen ohne die Einwilligung oder Benachrichtigung der Betroffenen zusammengefasst werden, würden die Daten von Meldeämtern und Behörden zweckentfremdet.^[18] Das verstoße gegen die Anforderungen aus dem Volkszählungsurteil von 1983. Ein Problem sehen die Datenschützer außerdem darin, dass zeitweise in einer zentralen Datensammlung unter anderem namentlich erfasst und gespeichert werde, wer beispielsweise eine Auskunftssperre eingerichtet hat. Davon seien Menschen aus Zeugenschutzprogrammen, ehemalige Nazis und Radikale, Stalking-Opfer, bestimmte Richter oder Prominente betroffen.

Das Statistische Bundesamt verweist auf das sogenannte Rückspielverbot, das eine Weitergabe der erhobenen Daten an andere Behörden ausschließt, und die frühestmögliche Löschung von Hilfsmerkmalen wie Namen und Anschriften.^[19][20] Den Datenschützern reichen diese Maßnahmen nicht. Auch nach einer Entfernung persönlicher Angaben aus der Datenbank ließen sich ihrer Meinung nach aus den „anonymisierten“ Daten mit Hilfe von Computern und Informationen aus anderen Quellen Re-Identifizierungen vornehmen. Eine echte Anonymisierung sei somit nicht gegeben.

Ergebnis

Die zum 31. Dezember 2011 fortgeschriebene Einwohnerzahl Deutschlands wurde auf Grundlage der Volkszählungsergebnisse nachträglich auf 80.327.900 korrigiert. Sie liegt damit um etwa 1,5 Mio. Einwohner niedriger als die auf Grundlage der Fortschreibung der Volkszählung von 1987 (Bundesrepublik Deutschland inkl. Berlin (West)) und der Registerdaten der Neuen Bundesländer vom 3. Oktober 1990 fortgeschriebenen Zahlen. Das entspricht einem Fehler von 1,9 %.^[27]

Eine Korrektur der Bevölkerungsfortschreibung bis 31. Dezember 2012 aufgrund der Ergebnisse des Zensus 2011 soll bis zum 5. August 2013 erfolgen. Der Bevölkerungsstand zum 31. März 2013 soll wieder zum regulären Termin (15. August 2013) veröffentlicht werden.^[28]

In Folge der veränderten relativen Bevölkerungsanteile der Bundesländer kommt es für die Jahre 2011 und 2012 zu Umverteilungen beim Länderfinanzausgleich und der Umsatzsteuerverteilung. Die Länder hatten sich im Vorfeld des Zensus darauf verständigt, die Nachzahlungen für das Jahr 2011 auf ein Drittel und für 2012 auf zwei Drittel zu beschränken. Ab 2013 sollen die veränderten Bevölkerungsanteile vollständig berücksichtigt werden.^[29]

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Klagen

Zahlreiche Städte klagten gegen den Zensus. Sie wandten sich insbesondere dagegen, dass die Daten der Städte mit mehr als 10 000 Einwohnern nach anderen Methoden bereinigt wurden als die der kleineren Gemeinden. 2018 entschied das Bundesverfassungsgericht, die Klagen der Stadtstaaten Berlin und Hamburg abzuweisen. Die Klagen von rund 340 Städten und Gemeinden vor den Verwaltungsgerichten ruhten bis zu dieser Entscheidung.^[30]

Methodik der Volkszählung

Für die Volkszählung wurde für die Statistik Austria (STAT), das österreichische statistische Zentralamt, eine spezielle Dataminingsoftware entwickelt, mit der die Dateneinholung, -verknüpfung, -verarbeitung, -analyse und -aufbereitung über ein zentrales Data-Warehouse umgesetzt wurde.^[31] Ausgewertet wurden dabei die bei anderen österreichischen Behörden, Dienststellen und anderen Institutionen schon vorhandenen Datensätze. Laut Statistik Austria beliefen sich die Kosten auf 9,9 Millionen Euro, während bei der traditionellen Methode 72 Millionen Euro zu veranschlagen gewesen wären.^[32] Getestet war das System mit der Probezählung mit Stichtag 31. Oktober 2006 worden, bei der österreichweit stichprobenartig mit Fragebögen Daten erhoben wurden, und mit denen die konsolidierten Registerdaten überprüft wurden.

Datenquellen und Datenschutz

Erfasst werden bei der Volkszählung 2011 insgesamt 15 Datenbanken:^[33]

In diesen Quellen sind alle von Seiten der EU geforderten Daten schon erfasst.

Die Datensätze sind laut Bundesgesetz über den Schutz personenbezogener Daten schon in den Spezialdatenbanken anonymisiert und werden erst bei der Statistik Austria in einem 127-stelligen Verschlüsselungscode der Person zusammengeführt, der laut Statistik Austria auch modernsten Anforderungen genügende Datensicherheit gewährleisten soll.^[32] Die rechtlichen Grundlagen dafür wurden mit dem E-Government-Gesetz geschaffen, die Technologie wurde zusammen mit den für den Datenschutz und das e-Government zuständigen Stellen im Bundeskanzleramt entwickelt.^[35] Nur in extremen Ausnahmefällen von Datenunstimmigkeiten werden die Daten unter Aufsicht der Datenschutzkommission, der Stammzahlenregisterbehörde,^[36] zu einer Person zurückgeführt.^[32] Um „Meldetourismus“ seitens der Gemeinden zu verhindern – in der Versuchung, möglichst hohe Einwohnerzahlen und damit bessere Förderungsanteile zu erzielen – wurde kurzfristig die Erfassung für gemeldete Wohnsitze auf durchgehend 180 Tage vor Stichtag ausgedehnt.^[32] Von kritischen oder sensiblen Punkten, die etwa in Deutschland wieder zu heftigen Diskussionen geführt haben, im Besonderen der Erhebung der Religionszugehörigkeit, wurde von vornherein Abstand genommen.^[32]

Auswertungssoftware und Publikation

Die von Statistik Austria gelieferten Originaldaten in der ursprünglichen Form werden während der so genannten (Staging Area) gespiegelt. Anschließend erfolgt von dort eine Übertragung in die Verknüpfungsdatenbank, dem so genannten Central Datawarehouse (CDW). Damit geht die Originalquelle auch bei Auswertungsprozessen aller Art nicht verloren, sondern bleibt als Referenzmaterial immer verfügbar. Außerdem wurde ein für amtlich-statistische Zwecke optimiertes Frontend mit dem Hersteller erarbeitet.^[31]

Publiziert werden die Ergebnisse wie üblich im Statistischen Jahrbuch Österreichs, dessen Band 2011 schon im Sommer des Jahres erschienen ist^[37] (historisch gab es Zählungen, in denen die Auswertung erst vier Jahre danach abgeschlossen war), und das frei zugänglich ist,^[37] sowie zahlreichen Detailauswertungen, die teilweise in den anderen Spezialpublikationen (wie dem Ortsverzeichnis zum Bevölkerungsstand) und auf der Webseite der Statistik Austria publiziert werden. Außerdem bietet die Statistik Austria als moderner Dienstleister – im strengen Rahmen der Datenschutzgesetzgebung – auch entgeltliche Bestellmöglichkeit für spezifischere Statistiken an.

Endgültige Ergebnisse der Registerzählung 2011

Am 21. Juni 2013 gab Statistik Austria die endgültigen Ergebnisse der Registerzählung 2011 in einer Pressemitteilung bekannt^[38]. Darin wird als Bevölkerung für Österreich die Zahl von 8.401.940 genannt, was gegenüber der vorherigen Volkszählung 2001 ein Plus von 4,6 Prozent bedeutet. Als einziges Bundesland hat demnach Kärnten Einwohner verloren.

Ausblick auf zukünftige Zählungen

Die neue Software erlaubt auch, künftig jährlich eine Kleinzählung durchzuführen, die dem Finanzausgleich zwischen Bund, Ländern und Gemeinden kontrolliert zugrunde gelegt werden kann – vorher waren diese Daten immer veraltet und mussten extrapoliert werden.^[32]