November 2013 – Wien (Frontex Westbalkan-Konferenz)

Die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union Frontex organisierte 2013 in Wien eine Konferenz, um Problemfelder im Migrationsmanagement am Balkan zu diskutieren. Am 13. und 14. November 2013 trafen sich im österreichischen Innenministerium Vertreter internationaler Organisationen, der Westbalkan-Staaten, der Europäischen Kommission sowie weiterer EU-Mitgliedstaaten, um die weitere Vorgehensweise im Raum zu diskutieren.^[3]

Teilnehmer:^[3]

• Europäische Union (vertreten durch die Europäische Kommission)
• EU-Mitglieder: Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Frankreich, Griechenland, Vereinigtes Königreich, Italien, Kroatien, Polen, Schweden, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn, sowie der Gastgeber Österreich
• EU-Beitrittswerber: Albanien (EU-Beitrittsverhandlungen seit 2009), Bosnien und Herzegowina (Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen seit 2000), Kosovo (Beitrittsperspektive), Mazedonien (EU-Beitrittskandidat, SAA seit 2000), Montenegro (EU-Beitrittsverhandlungen seit 2009)
• UN-/EU-Organisationen: UNHCR, IOM, ICMPD,^[4] UNODC, EULEX, EUROPOL, MARRI,^[5] DCAF.

Während in der Flüchtlingskrise in Europa lange der westliche Mittelmeerraum im Fokus der Maßnahmen gestanden hatte, trat nun die Balkanroute in die Aufmerksamkeit. Schon 2010/11 hatte die Frontex die RABIT/Poseidon-Operation an der griechisch-türkischen Grenze durchgeführt. Durch den Arabischen Frühling in Ägypten und in Libyen 2011, ohne dass sich dort ein stabiles Staatswesen etabliert hätte, verlagerte sich die Immigration zunehmend nach Griechenland. Dazu kamen der Bürgerkrieg und der IS-Konflikt in Syrien. Die Flüchtlingsströme von dort und aus Zentralasien hatten sich seit der Errichtung der Grenzzäune an der griechisch-türkischen und bulgarisch-türkischen Grenze vom Ostbalkan in die Ägäis und über den Westbalkan verlagert. Es folgten 2012/13 die Operationen Aspida und Poseidon Land/Sea im Raum Griechenland und ab Juli 2013 Neptune in Ungarn und Kroatien.

Juni 2014 – Wien

Im Rahmen einer internationalen Konferenz wurde die Westbalkan-Konferenz am 3. Juni 2014 wiederholt.

Teilnehmer:^[6]

• Europäische Union (vertreten durch EU-Erweiterungskommissar Stefan Füle)
• EU-Mitglieder: Bulgarien, Griechenland, Italien, Kroatien, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn sowie Österreich als Gastgeber
• EU-Beitrittswerber: Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro, Serbien (EU-Beitrittsverhandlungen seit 2008)
• Interessenten: Belarus, Moldau, Ukraine

Die Konferenz war ein reines Außenministertreffen mit Beteiligung anderer hochrangiger Vertreter.^[6] Flankierend versammelte sich am 2. Juni auch die Zentraleuropäische Initiative (ZEI, 25-jähriges Jubiläum unter österreichischem Vorsitz).^[6][7]

Neben den Beratungen zur Lage am Balkan^[6] wurde von sechs EU-Teilnehmern ein Brief an die anderen EU-Länder verfasst, der die Verleihung des Kandidatenstatus an Albanien forderte, nachdem sich vor allem Deutschland, Großbritannien und Dänemark im Dezember 2013 dagegen ausgesprochen hatten.^[7] Die Teilnahme Serbiens an einem Treffen, bei dem auch der Kosovo vertreten ist, wurde als Fortschritt der Annäherung gesehen.

August 2014 – Berlin

Die nächste Konferenz fand am 28. August 2014 in Berlin statt, wo Deutschland die Balkanstaaten empfing.^[8][9] Sie gilt als die 1. EU-Westbalkan-Konferenz im engeren Sinne.

Teilnehmer:

• Europäische Union
• EU-Mitglieder: Slowenien, Kroatien, Deutschland als Gastgeber
• EU-Beitrittswerber: Albanien (EU-Beitrittsverhandlungen seit Juni 2014), Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro, Serbien

Jean-Claude Juncker und Angela Merkel hatten schon 2012 Bemerkungen gemacht, die so aufgefasst wurden, dass nach dem EU-Beitritt Kroatiens keine weiteren Bemühungen in Richtung des Beitritts der restlichen Balkanstaaten unternommen werden sollten, was dort gewisse Irritationen hervorrief,^[10] wie auch die deutsche Ablehnung der Bestrebungen Albaniens. Sigmar Gabriel erneuerte das Versprechen von Thessaloniki, indem er die Europäische Perspektive der Teilnehmerländer betonte: „Die Zukunft des Balkans liegt in Europa.“ José Manuel Barroso, der Präsident der Kommission, und Angela Merkel wiesen auf den benötigten Reformwillen der Länder hin. Barroso sagte der Region jedoch für den Zeitraum von 2014 bis 2020 weitere finanzielle Unterstützung in Höhe von 12 Milliarden Euro zu.^[11] Als diplomatischer Erfolg der Annäherung galt die Teilnahme Serbiens auf höchster Ebene, obwohl der Kosovo ebenfalls erschienen war. Mit der Konferenz wollte die EU auch während der Krise in der Ukraine ihren Einfluss auf die Balkanregion gegenüber Russland geltend machen.^[12]

Die von Merkel gemeinsam mit der Kommission und einigen anderen EU-Regierungen formulierten Maßnahmen praktischer Zusammenarbeit, etwa in Infrastrukturausbau oder Jugendarbeit, wurden als Berliner Prozess bekannt.^[13]

August 2015 – Wien

Werner Faymann hatte am 28. August 2015 für das Jahr 2015 nach Österreich zu einer Folgekonferenz (2. EU-Westbalkan-Konferenz) eingeladen; diese war ursprünglich in Salzburg geplant,^[8] wurde aber nach Wien verlegt.

Teilnehmer:^[14]

• Europäische Union (vertreten durch die EU-Außenbeauftragte )
• EU-Mitglieder: Deutschland, Österreich als Gastgeber
• EU-Beitrittswerber: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro, Serbien

Es gab eine Ministerpräsidenten-Konferenz. Parallel dazu tagten die Außen- und die Wirtschaftsminister. Geladen waren auch nichtstaatliche Organisationen.^[15]

Die Konferenz am 27. August 2015 stand ganz im Zeichen der Tagespolitik der eskalierenden Lage der europäischen Flüchtlingsproblematik auf der Balkanroute. Griechenland, das allein bis Jahresmitte 2015 100.000 Asylanträge zu bewältigen hatte, ist nicht zuletzt wegen der langwierigen Wirtschaftskrise völlig überfordert. Insgesamt hatten im ersten Halbjahr 2015 schon an die 80.000 Menschen die Balkanroute passiert. Ungarn, das wegen seiner unkontrollierten Transmigration nach Österreich, Deutschland und Schweden – den Hauptzielen in der inneren EU – immer wieder in der Kritik steht, errichtete im Laufe des Sommers einen Grenzzaun zu Serbien. Im August erreichten die Flüchtlingszahlen an den jeweiligen Grenzen aller Transitländer bis 3.000 Menschen täglich. Montenegro rief Ende 2015 den Notstand aus. In Ungarn gab es massive Polizeieinsätze gegen Flüchtlinge, die sich einer Registrierung verweigerten. In Österreich war das Erstaufnahmezentrum Traiskirchen völlig überfüllt. Wegen der Hitzewelle herrschten vom Nahen Osten bis Mitteleuropa auf der gesamten Route teils katastrophale Zustände. In Deutschland war es 2015 zu etlichen Anschlägen auf Asylbewerberheime gekommen. Die EU hatte es bisher nicht geschafft, sich auf einen Verteilungsschlüssel für alle Mitgliedstaaten zu einigen.^[14][16] Angesichts dieser europaweiten humanitären Missstände wurde in Wien eine gemeinsame Vorgehensweise besprochen.^[17][18]

Wie schon vorab geplant, wurde ein Energie-, Straßen- und Bahninfrastruktur-Paket in Höhe von 600 Mio. Euro beschlossen.^[19] Dazu gehören die Autobahn von Niš über Prishtina nach Durrës an der albanischen Küste, ein vorrangiges Ausbauziel der paneuropäischen Verkehrskorridore, und die Modernisierung der Bahnstrecke Belgrad–Sarajevo.^[20][21] Außerdem bekräftigten Österreich und Deutschland ihre Forderung nach einem gemeinsamen Vorgehen der EU in Flüchtlingsfragen.^[21]

Wichtigste politische Errungenschaft war eine Deklaration der Vertreter der Westbalkanstaaten, sich auf dem Weg in die EU nicht gegenseitig zu blockieren.^[19] Dies war besonders für die Verhandlungen mit Serbien ein diplomatischer Erfolg. Im Zuge des Gipfels wurde beispielsweise ein Abkommen zwischen Serbien und dem Kosovo zum Verband serbischer Gemeinden im Nordkosovo geschlossen.^[19] Zu Vorbehalten mit EU-Ländern wie dem Streit Mazedoniens mit Griechenland um seinen Landesnamen wurde ein EU-Koordinator für offene bilateralen Konflikte angeregt.^[19] Im Vorfeld konnte auch der Grenzstreit zwischen Bosnien-Herzegowina und Montenegro um Sutorina mit einem endgültigen Grenzvertrag bereinigt werden.^[22] Auch ein kleinerer Streit zwischen Montenegro und dem Kosovo konnte vertraglich ausgeräumt werden.^[23][22]

Überschattet wurde die Konferenz vom Auffinden eines LKW mit über 70 toten Flüchtlingen unweit von Wien, ein Ereignis, das später als der Markstein galt, dass die in Mitteleuropa so lange ignorierte Krise, die sich ab 2011 sukzessive aufgebaut hatte, nun auch hier „angekommen“ sei.

Am 8. Oktober folgte dann eine Konferenz auf EU-Ebene über die östliche Mittelmeer- und die Westbalkan-Route.^[24] Sie kam aber über Absichtserklärungen nicht hinaus.

Februar 2016 – Wien

Diese Konferenz fand am 24. Februar 2016 statt und stand wiederum im Zeichen der europaweiten Flüchtlingskrise seit 2015. Das Motto der Konferenz lautete: „Managing Migration Together“ (‚Einwanderung gemeinsam bewältigen‘).^[25][26] Die Westbalkanstaaten stimmten bei dieser Konferenz die weitere Vorgehensweise in der Flüchtlingsfrage ab.^[25]

Teilnehmerstaaten waren, vertreten durch die Innen- und Außenminister:^[27]

• EU-Mitglieder: Bulgarien, Kroatien und Slowenien, Österreich als Gastgeber
• EU-Beitrittswerber: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro, Serbien

Zentral ging es um eine Kontrolle der Migrantenströme. Grenzzäune gab es auf der Balkanroute Ende Februar 2016 an der ungarisch-serbischen/kroatischen Grenze, an der slowenisch-kroatischen Grenze und an der griechisch-nordmazedonischen Grenze. Die Migrationszahlen in den auf der Balkanroute gelegenen Staaten sanken im Winter 2015/16 zwar etwas, blieben aber dennoch hoch und ein baldiges Erreichen der Herbstzustände von 2015 war absehbar. Österreich, das nicht mehr auf eine gemeinsame EU-Lösung hoffte, sondern Sofortmaßnahmen anstrebte, hatte im Januar 2016 eine tägliche Asylantrags-Obergrenze von 80 Anträgen beschlossen und ein maximales Tagenskontingent von 3.200 Flüchtlingen für den Transit nach Deutschland als Richtwert benannt.^[28] EU-Migrationskommissar Dimitris Avramopoulos hatte noch vor der Konferenz seine Kritik an der österreichischen Flüchtlings-Obergrenze bekräftigt, die er mit dem EU-Recht für nicht kompatibel erachtete.^[28] Menschenrechtsorganisationen warnten im Vorfeld vor weiteren humanitären Katastrophen.^[29][26]

Nicht geladen waren Deutschland, Griechenland und Vertreter der Europäischen Union.^[26] Alle drei reagierten auf die Konferenz selbst und die gefassten Beschlüsse verstimmt.^[30] Von seiten Griechenlands wurde von einer „einseitigen und keineswegs freundschaftlichen Aktion“ gesprochen, die dazu führte, dass die griechische Botschafterin aus Wien abberufen wurde – eine in der Diplomatie schon sehr heftige Verstimmung.^[31][32] Serbiens Innenminister Nebojasa Stefanovic wies darauf hin, dass er Lösungen in der Flüchtlingskrise ohne Einschluss Griechenlands für unmöglich hält.^[33]

Im Rahmen der Konferenz wurde kritisiert, dass im Ergebnis gesamteuropäischer Politik bisher weder die gesamteuropäische Verteilung der Migranten noch die Sicherung der EU-Außengrenzen durch Griechenland sichergestellt worden war.^[26][34]

Im Ergebnis der Konferenz wurde die weitere bilaterale Entsendung von Polizeikontingenten zur Unterstützung in besonders stark betroffenen Grenzgebieten vereinbart.^[35] Außerdem sollen die Kriterien für die Zurückweisung von Flüchtlingen und deren Registrierung vereinheitlicht werden.^[36][37]

Dass mit den Maßnahmen – entgegen den Vorstellungen Deutschlands, das die Flüchtlingsfrage unter anderem durch Zahlungen an die Türkei lösen wollte – die humanitären Probleme voll auf das nach der Dublin-III-Verordnung zuständige, aber völlig überforderte Griechenland abgewälzt wurden, war allen Beteiligten klar. Standpunkt der österreichischen Regierung war, dass eine gesamteuropäische Lösung zwar wünschenswert, jedoch nicht absehbar wäre, und Österreich auf eine nationale, regional mit den betroffenen Ländern abgestimmte Lösung setze.^[27][38] Innenministerin Johanna Mikl-Leitner sprach von einer „gewünschten Kettenreaktion der Vernunft“.^[29] Diese solle das im September von Deutschland de facto außer Kraft gesetzte Schengener Abkommen bzw. des Schengener Grenzkodex durch Prüfung direkt an der Grenze wieder in Kraft setzen^[25] und so die EU über nationale Maßnahmen zu einer schnelleren gemeinsamen Lösung zwingen.^[27][35]

Ereignisse auf der Balkanroute nach der Konferenz:
Kurz nach der Konferenz kam es an der griechisch-mazedonischen Grenze zu Tränengaseinsätzen gegen Migranten, die begonnen hatten, den Grenzzaun zu durchbrechen.^[39] Zwei Tage später, am 26. Februar 2016, führte auch Slowenien in Abstimmung mit den Polizeichefs der Länder entlang der Balkanroute, dem Beispiel Österreichs folgend, eine Obergrenze für die Einreise von Flüchtlingen ein. Täglich wurde ab diesem Zeitpunkt nur noch ca. 580 Flüchtenden die Durchreise erlaubt, um eine kontrollierte Einreise von Asylsuchenden in die EU entsprechend den Schengen-Regeln sicherzustellen.^[40] Nordmazedonien ließ ab 2. März pro Tag nur noch maximal 250 Syrer und Iraker mit vollständigen Personaldokumenten die griechisch-mazedonische Grenze bei Idomeni passieren.^[41] Seit dem 9. März 2016 dürfen nur noch Personen mit gültigen Reisepässen und Visa die Grenze überschreiten.^[42][43] Slowenien, Serbien und Kroatien lassen nur noch Flüchtlinge einreisen, die in den jeweiligen Ländern selbst Asyl beantragen möchten.^[44] In Griechenland sammelten sich wegen der abgeriegelten Balkanroute Ende Februar 2016 rund 20.000 Menschen. Täglich kamen weitere aus der Türkei hinzu.^[45] Das am Grenzübergang nach Mazedonien gelegene Auffanglager bei Idomeni nahm Mitte März 2016 zwischen 12.000 und 14.000 Personen auf.^[46]

Trotz anfänglicher Kritik wurde auch von der EU bereits knapp drei Wochen nach der Konferenz die dadurch erreichte Sperre der Balkanroute offiziell anerkannt.^[47] Kurz darauf wurde das EU-Türkei-Abkommen vom 18. März 2016 geschlossen, das die Flüchtlingsströme schon außerhalb der EU eindämmen sollte. Allerdings konnte hier nur kurzzeitig eine Entlastung geschaffen werden, bereits im September 2016 begann der Migrationsstrom nach Griechenland wieder zu steigen.^[48]

Juli 2016 – Paris

Die 3. Westbalkan-Konferenz fand am 4. Juli 2016 in Paris statt. Sie stand unter dem Eindruck des Referendums über den Verbleib des Vereinigten Königreichs in der Europäischen Union (Brexit) vom Juni stand, und dem Eindruck einer allgemeinen „Erweiterungsmüdigkeit“ der EU.^[49]

Teilnehmer:

• EU-Mitglieder: Deutschland, Italien, Kroatien, Österreich und Slowenien sowie Frankreich als Gastgeber^[49]
• EU-Beitrittswerber: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro, Serbien

Konkrete Ziele waren die Ankoppelung der Region an europäische Energiestränge sowie die Schaffung eines regionalen Jugendwerks nach deutsch-französischem Vorbild, dem Regional Youth Cooperation Office (RYCO).

Juli 2017 – Triest

Im Juli 2017 fand in Triest die 4. Westbalkan-Konferenz statt. Ziel des Treffens war eine Vernetzung der Bereiche Infrastruktur, Verkehr und Energie sowie eine verbesserte Wirtschaftskooperation in der Region.^[50]

Teilnehmer:

• Europäische Union
• EU-Mitglieder: Deutschland, Frankreich, Österreich sowie Italien als Gastgeber^[51]
• EU-Beitrittswerber: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien^[52]

Zentraler Erfolg war ein Aktionsplan zur Entwicklung eines regionalen Wirtschaftsraums (Western Balkans Regional Economic Area).^[53] Außerdem wurden 700 Mio. € Förderungen vereinbart (194 Mio. € Zuschüsse als Konnektivitätspaket, 500 Mio. € Mobilisierung von Investitionen für regionale Projekte). Diese Maßnahmen steht in Verbindung mit den zunehmenden Investitionen Chinas im Raum.^[54]

Mai 2018 – Sofia

In Bulgarien fand am 17. Mai 2018 ein Treffen der Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten und der Führungsspitzen der Westbalkan-Länder statt.^[55] Hier wurde die im Februar von der Europäischen Kommission vorgelegte Strategie für eine glaubwürdige Erweiterungsperspektive für und ein verstärktes Engagement der EU gegenüber dem westlichen Balkan.^[56][57] Hier wurde nochmals betont, „dass die Tür der EU für weitere Beitritte offensteht, wenn – und nur unter dieser Voraussetzung – die einzelnen Länder die Beitrittskriterien erfüllen,“^[57] und sechs neue Leitinitiativen und einige spezifische Maßnahmen formuliert.^[57] Das Treffen verabschiedete einhellig die Erklärung von Sofia, in der die gemeinsamen Interessen (wie Grundwerte und aktuelle Problemfelder) bekräftigt wurden.^[58]

Juli 2018 – London

Am 10. Juli 2018 fand die 5. Westbalkan-Konferenz in London statt. Auch hier wurden wiederum die Inhalte der EU-Westbalkanstrategie^[56] und der Erklärung von Sofia bekräftigt.^[59]

April 2019 – Berlin

29. April 2019 luden Angela Merkel und Emmanuel Macron die Staats- und Regierungschefs aus Bosnien- und Herzegowina, Kroatien, Kosovo, Montenegro, Serbien und Slowenien nach Berlin. Bei diesem „Mini-Gipfel“ genannten Treffen^[60] ging es Konkret um Lösungen im Konflikt zwischen Serbien und dem Kosovo.

Aktuelle vorausgegangene Streitfälle waren, dass Serbien die Aufnahme des Kosovo in internationale Organisationen wie die UNESCO und Interpol verhindert hatte, woraufhin der Kosovo Strafzölle auf serbische Waren eingeführt hatte.^{[13] [61]} Außerdem hatte Serbiens Staatschef Aleksandar Vučić einen Gebietstausch in Diskussion gebracht,^[61] was Hashim Thaci, Präsident des Kosovo, vehement ablehnte.^[62]

Diese Konferenz konnte nur Absichtserklärungen beiden Staaten, sich unter Vermittlung der EU wieder „konstruktiv“ in den Dialog einbringen, erzielen.^[61] Ein für den 1. Juli in Paris geplantes hochrangiges Treffen wurde ebenfalls vertagt.^[13]

Juli 2019 – Posen

2019 fand die 6. Westbalkan-Konferenz von 4. bis 5. Juli im polnischen Posen statt.^[13] Nach dem weitgehenden Scheitern der vorausgehenden Berliner Konferenz wurde hauptsächlich der Berlin-Prozess, der für 2014–2018 vorgesehen war, evaluiert, und seine Verlängerung bekräftigt.^[13] Neben den sechs Westbalkan-Staaten nahmen auch die EU-Mitglieder Bulgarien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Kroatien, Österreich, Polen, Slowenien und das Vereinigte Königreich an der Konferenz teil. Von Seiten der EU nahmen die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini sowie die EU-Kommissare Johannes Hahn und Violeta Bulc an der Konferenz teil.^[63]

Juli 2020 – Skopje und Sofia

Im Juli 2020 wird die 7. Westbalkan-Konferenz von Bulgarien und Nordmazedonien gemeinsam abgehalten.^[63] Bereits von 5. bis 7. Mai 2020 sollte als Höhepunkt des kroatischen EU-Ratsvorsitzes ein Westbalkan-Gipfel in Zagreb abgehalten werden. Aufgrund der COVID-19-Pandemie wurde das Treffen auf eine Videokonferenz am 6. Mai beschränkt.^[64][65][66]