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Parteipolitik mit Verfassungsrichtern #

Hans Kelsen, Schöpfer der Verfassung, war auch Richter am VfGH. Dort plädierte er für „Entpolitisierung durch Proporz“ – bis er bei der Regierung in Ungnade fiel. #


Mit freundlicher Genehmigung aus der Wochenzeitschrift DIE FURCHE (25. April 2019)

Von

Tamara Ehs


Hans Kelsen 1926
Hans Kelsen wurde nicht nur als prominenter Vertreter des Rechtspositivismus und Architekt der österreichischen Bundesverfassung bekannt. Er war auch treibende Kraft hinter der Ausgestaltung des Verfassungsgerichtshofs. Am 3. Mai 1919 wurde Kelsen selbst als Verfassungsrichter angelobt.
Foto: © IMAGNO/Austrian Archives (S)

Vor 100 Jahren war Hans Kelsen nicht nur damit beschäftigt, verschiedene Verfassungsvorschläge auszuarbeiten, sondern trat auch sein Amt als Verfassungsrichter an. Geschaffen am 25. Jänner 1919 war der Verfassungsgerichtshof (VfGH) eine der ersten Institutionen der neuen Republik (Deutsch-)Österreich und somit älter als die noch heute in Geltung stehende Verfassungsurkunde. Seine Ausgestaltung erfolgte in hohem Maße nach den Vorstellungen Kelsens, der dazu im Dezember 1918 von Staatskanzler Karl Renner beauftragt worden war. In seiner Autobiographie betrachtete Kelsen den VfGH schließlich als sein „persönlichstes Werk“. Auf Vorschlag Renners wurde Kelsen am 3. Mai 1919 zum Verfassungsrichter berufen. Neben der Schlichtung von Kompetenzkonflikten zwischen Bund und Ländern oder Entscheidungen über Ministeranklagen war dem VfGH im März 1919 erstmals eine Gesetzprüfungskompetenz zugewiesen, nämlich auf Antrag der Staatsregierung die Prüfung von Landesgesetzen. Auch nach der Bestätigung dieser Aufgaben durch das neue Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) vom Oktober 1920 verblieb Kelsen am VfGH und wurde im Juli 1921 als parteineutrales Mitglied einhellig von allen Parlamentsparteien auf Lebenszeit in den neu besetzten VfGH gewählt.

Die Richterbestellung erfolgte damals anders als heute und gibt uns einen Einblick in das Verständnis des VfGH als politische Institution: Ursprünglich war der VfGH als ein allein vom Parlament zu besetzendes Organ konzipiert und das parteipolitische Moment war ins System eingebaut und vorgesehen gewesen. Eine Parteienvereinbarung vom 23. April 1919 legte den Verteilungsschlüssel der proporzmäßigen Bestellung von VfGH-Richtern fest, der in den Akten der Staatskanzlei demgemäß unter der Überschrift „Politische Zusammensetzung des Verfassungsgerichtshofes“ erhalten ist. Die neue Verfassung sah zwar davon ab, die Richterwahl zwingend nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zu gestalten und regelte nur, dass Präsident, Vizepräsident sowie die Hälfte der Mitglieder und Ersatzmitglieder des VfGH durch den Nationalrat, die andere Hälfte der Mitglieder und Ersatzmitglieder durch den Bundesrat zu wählen seien. Ganz Spielregelverfassung bestimmte sie hiermit einzig die Wahl durch die jeweilige Mehrheit in National- und Bundesrat, schwieg aber zur weiteren möglichen Ausgestaltung durch Parteienvereinbarungen.

Verfeindete politische Lager #

Als durch die Verfassungsgebung eine Neubesetzung der Richter notwendig geworden war, traf man am 15. Juli 1921 im Hauptausschuss des Nationalrats abermals eine Parteienvereinbarung, die den Ergebnissen der Nationalratswahlen vom Oktober 1920 Rechnung trug. Fortan waren vier Mitglieder von den Christlichsozialen zu stellen, drei von den Sozialdemokraten, ein Großdeutscher sowie vier Neutrale. Als neutral galt, wer „keiner politischen Partei angehört“ beziehungsweise „sich nicht in prononcierter Weise parteipolitisch betätigt hatte“. Diese bis zur B-VG-Novelle 1929 gültige Parteienvereinbarung hatte zur Folge, dass fortan in den Ausschüssen und Plena Kampfabstimmungen vermieden werden konnten und jeder Richter von einer breiten Mehrheit in National- beziehungsweise Bundesrat gewählt wurde.

Mithilfe des Proporzsystems konnte sich jede im Parlament vertretene Partei am VfGH wiederfinden, was zur Festigung der Stellung als „honest broker“ im Institutionengefüge des sich erst stabilisierenden politischen Systems der jungen Republik beitragen sollte. Gemäß Karl Renner war gerade der Proporz, die verhältnismäßige Beteiligung aller nicht nur am VfGH, sondern in allen öffentlichen Körperschaften „der wirksamste Schutz gegen alle Politisierung“. Auch Hans Kelsen hielt es angesichts der verfeindeten politischen Lager für den gangbarsten Weg, die Parteipolitik ins System zu integrieren, anstatt sie zu negieren und damit zu verschleiern: „So wünschenswert es wäre, alle parteipolitischen Einflüsse von der Judikatur des Verfassungsgerichts fernzuhalten, so schwierig ist gerade die Verwirklichung dieses Postulates. Man kann sich der Tatsache nicht verschließen, daß auch Fachleute – bewußt oder unbewußt – von politischen Erwägungen motiviert werden. Ist diese Gefahr besonders groß, dann ist es beinahe besser, an Stelle eines inoffiziellen und unkontrollierbaren parteipolitischen Einflusses die legitime Beteiligung der politischen Parteien bei der Bildung des Gerichtes zu akzeptieren.“

Als der VfGH im November 1927 in einem Kompetenzkonflikt zwischen Gerichten und Verwaltungsbehörden die sogenannten „Sever-Ehen“ als rechtmäßig erkannte und damit die Wiederheirat geschiedener Katholiken gestattete, waren die ideologischen Gräben zwischen Christlichsozialen und Sozialdemokraten an den Grundfesten der Republik angelangt. Kelsen, der als Referent für das Urteil hauptverantwortlich war, wurde in der Presse als „Haremshälter“ beschimpft, war antisemitischen Anfeindungen ausgesetzt und wegen seiner Nähe zu sozialdemokratischen Politikern wie Max Adler oder Karl Renner als politisch agierender Richter angesehen. Tatsächlich stimmten damals die von den Christlichsozialen gewählten VfGH- Richter geschlossen gegen die Ehedispens, alle anderen dafür.

Ent- oder Umpolitisierung? #

Nicht zuletzt jene Kontroverse diente in den darauffolgenden Monaten als politischer Hintergrund für die Neuorganisation des VfGH. Die Reform der österreichischen Verfassung durch die Novelle von 1929 traf unter dem Motto der „Entpolitisierung“ auch den VfGH im Kern. Die merkwürdige Nachgiebigkeit der Sozialdemokratie, die schließlich ihre Zustimmung zur B-VG-Novelle gab, ist vor allem der Heimwehr geschuldet, die offen mit Putsch gedroht hatte, was wohl unmittelbar in den Bürgerkrieg geführt hätte. Hans Kelsen kommentierte die Regierungsvorlage zur Verfassungsnovelle folglich: „Der – zwar nicht von der Regierung, dagegen von den Führern der Heimwehr – offen zugestandene Zweck dieser Reform aber ist: die Macht der sozialistischen Partei zu brechen. Und in der Tat, den meisten Bestimmungen der Regierungsvorlage kann man kaum eine andere politische Funktion zuerkennen.“

Die Bestellung der VfGH-Richter ging 1929 in weiten Teilen vom Parlament auf die Bundesregierung und in letzter Instanz auf den Bundespräsidenten über, um die sozialdemokratische Parlaments- und damit Gestaltungsmacht zu brechen. Adolf Merkl meinte in einem Kommentar, die Änderung in der Zusammensetzung des VfGH „diente offenbar nicht der Entpolitisierung, sondern wohl nur … der Umpolitisierung des Verfassungsgerichtshofes“. In der Folge wurden die einst auf Lebenszeit berufenen Richter entfernt – so auch Hans Kelsen – und durch der Bundesregierung genehmere Personen ersetzt, kam doch von nun an der Bundesregierung das Vorschlagsrecht für den Präsidenten, den Vizepräsidenten, sechs weitere Mitglieder und drei Ersatzmitglieder zu. Die Ernennung der übrigen sechs Mitglieder und drei Ersatzmitglieder hatte aufgrund von Dreiervorschlägen, die für drei Mitglieder und zwei Ersatzmitglieder der Nationalrat und für drei Mitglieder und ein Ersatzmitglied der Bundesrat erstatteten, zu erfolgen. In jedem Fall kam dem Bundespräsidenten ab nun das letzte Wort zu.

„Schein der Objektivität“ #

Zunächst hatten die Reformer in der Regierungsvorlage gar vorgesehen, die Mitwirkung des Parlaments bei der Richterbestellung völlig zu streichen, mussten für die notwendige Zweidrittelmehrheit, die die Stimmen der Sozialdemokratie erforderte, jedoch Zugeständnisse machen. Hans Kelsen urteilte: „Allein die sechs Mitglieder und Ersatzmitglieder, die auf Vorschlag des Nationalrates und des Bundesrates ernannt werden, sind in Wahrheit von den politischen Parteien nominiert, so zwar, daß […] der sozialdemokratischen [Partei] zwei Mitglieder und ein Ersatzmitglied […] zur Nomination überlassen sind. Bei der tatsächlichen und rechtlichen Abhängigkeit der Regierung von der Mehrheit des Nationalrats ist deren Einfluß auch bei der Ernennung der übrigen Mitglieder maßgebend. Die sog. Entpolitisierung bedeutet daher nur die Einschränkung des Einflusses der parlamentarischen Minderheit auf die Besetzung der Stellen von zwei Mitgliedern und einem Ersatzmitglied, und eine dementsprechende Steigerung des Einflusses der parlamentarischen Mehrheit.“

Per 15. Feber 1930 verlor Hans Kelsen sein Amt als Verfassungsrichter. Zwar hatte sich die Regierung bereit erklärt, von den 14 neu zu bestellenden VfGH-Richtern zwei auf Vorschlag der Sozialdemokratie zu ernennen, woraufhin Parteivorsitzender Karl Seitz an Kelsen herantrat. Dieser lehnte jedoch mit der Begründung ab, dass er es für einen Fehler halte, auf diesen Vorschlag der Bundesregierung einzugehen, der ja doch nur darauf abziele, den Entscheidungen, auf welche die zwei Vertrauensmänner der Sozialdemokratie gegenüber den zwölf Vertrauensleuten der Regierung keinen Einfluss ausüben können, den Schein der Objektivität zu geben.

Kelsen verließ den VfGH und bald auch Österreich. Jahre später, im Genfer Exil, legte er in einem Brief an seinen US-amerikanischen Kollegen Roscoe Pound seine politische Einschätzung der Novelle von 1929 offen, nämlich als „conflict between the then already Fascist Government and the Supreme Constitutional Court, whose permanent adviser I was”.

Die Autorin ist Politikwissenschaftlerin und forscht zu Demokratie und Verfassung

DIE FURCHE, 25. April 2019