Österreich auf dem Weg zur Demokratie…?#

Von

Manfried Welan

1. Vom zweitgrößten Staat Europas nach Russland zum Kleinstaat #

2. Noch lange keine "europäische Geschichte" #

3. Bruch und große Kontinuität #

Von den Nachfolgestaaten des habsburgischen Vielvölkerreiches ist Österreich am stärksten „Altösterreich“ geblieben. In fast allen anderen Nachfolgestaaten der Donaumonarchie sind Kontinuität und Tradition mindestens zweimal radikal unterbrochen worden. Dafür haben insbesondere die kommunistischen Regime nach 1945 gesorgt, während sich Österreich auch nach zwei Diktaturen - sie datierten von 1933-1938 (Austrodiktatur) und von 1938-1945 (Hitler-Diktatur) und einer zehnjähriger Militärherrschaft der vier Alliierten (1945-1955) keine neue Verfassung gegeben hat.

Die Republik Österreich ist 1945 in die Verfassung von 1920 (in der Fassung von 1929) zurückgekehrt. Sie nannte sich inoffiziell "Zweite Republik", um den Unterschied zur Republik von 1918-1938 hervorzuheben. Die Verfassung von 1920 war vielfach Anpassung und Fortschreibung des Verfassungsrechts der Monarchie. Sie war unvollständig, weil ohne Grundrechtskatalog. Weil sich die Parteien nicht auf einen neuen Grundrechtskatalog einigen konnten - das konnten sie im Übrigen bis heute nicht - ist das Staatsgrundgesetz von 1867 über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger Teil der Verfassung der demokratischen Republik geworden. Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten und ihre Zusatzprotokolle sind immerhin im Verfassungsrang.

Die alte Verfassung 1920 in der Fassung 1929 blieb mit vielen Novellen und speziell beschlossenem Verfassungsrecht bis heute in Geltung. Sie ist eine der ältesten Verfassungen Europas.

Das große Gesetz für den menschlichen Alltag, das Allgemeine Bürgerliche Gesetzbuch (ABGB 1811), ist, wenn auch mit vielen Änderungen, schon über 200 Jahre alt. In diesem ältesten und ehrwürdigsten österreichischen Gesetzbuch findet sich die schönste Bestimmung der österreichischen Rechtsordnung: „Jeder Mensch hat angeborene, schon durch die Vernunft einleuchtende Rechte und ist daher als eine Person zu betrachten…“ Das ist der kürzeste und weiseste Grundrechtskatalog, den wir kennen. Das ist das österreichische Urrecht. Aber es ist kaum jemandem bewusst. Es hängt nicht, wie es m. E. sein sollte, in jeder Schulstube und in jeder Amtsstube, sondern dort hängt meist der jeweilige Bundespräsident, dessen Bild den Betrachtern mehr verspricht als sein Träger halten kann, oder ein Kreuz, über das diskutiert wird.

4. Im Staatsrecht sind die Kontinuitäten am stärksten #

Österreich ist durch seine Gemeinden geradezu eine dezentralisierte "Bürgermeisterei".

Der Drei-Ebenen-Föderalismus: Gemeinde-Land-Bund wurde zur stabilisierenden und kontinuitätsstiftenden Kraft. Dementsprechend ist die österreichische Demokratie gegliedert. Sie ist das Gegenteil eines demokratischen Zentralismus. Sie regt zu einem politischen Formenreichtum an, von dem allerdings lange Zeit viel zu wenig Gebrauch gemacht wurde – die Landesverfassungen ähnelten wie ein Ei dem anderen, heute wie ein Osterei dem anderen. Diese Gliederung bietet politischen Kräften verschiedener Art auf unterschiedlichen Ebenen Entfaltungsmöglichkeiten. Dabei ist durch das Proporzwahlrecht auf allen Ebenen und Bereichen Einheitlichkeit und Vielfalt gewährleistet.

Die Fortsetzung der Monarchie in der Republik geht bis an die Spitze des Staates. Der Bundespräsident ist zwar kein Kaiser in der Republik; die Wahl, die Absetzbarkeit und die Verantwortlichkeit sind typisch republikanisches Gedankengut. Die Bindung aller seiner Akte an Vorschläge der Regierung und Gegenzeichnungen macht ihn von der parlamentarischen Mehrheit abhängig. Schließlich kann die Ernennung der Regierung durch ihn letztlich nur im Hinblick auf die parlamentarische Mehrheit erfolgen, da ansonsten kein längeres Regieren praktiziert werden kann. In Österreich besteht nicht eine Tradition von Minderheitsregierungen wie in skandinavischen Staaten.

Aber viele Aufgaben des Bundespräsidenten gleichen denen des Kaisers bis aufs Wort. Im Hinblick auf die österreichische Nomenklatur, insbesondere im Hinblick auf die verschiedenen Arten von Hofräten und Professoren, ist seine alleinige Zuständigkeit zur Schaffung und Verleihung von Berufstiteln zu nennen. Auch die Präsidentschaftskanzlei ist eine Fortsetzung der monarchischen Kabinettskanzlei in der Republik; außer dem Bundesfinanzgesetz hat sie keine gesetzliche Grundlage. Nicht zuletzt wirkt der Amtssitz in der Hofburg nach außen hin monarchisch.

Eine Fortsetzung der Monarchie in der Republik liegt im Einstimmigkeitsprinzip der Bundesregierung. In der Monarchie war dies selbstverständlich, weil die Minister nur der verlängerte Arm des Kaisers waren und der Kaiser in sich nicht uneins sein konnte. In den „Bundesministern“ und „Bundesministerien“ setzten sich die altösterreichischen „Minister“ und „Ministerien“ auch namentlich fort. Fortsetzung in der Hochkultur sind die erratischen Blöcke aus der Monarchie, repräsentiert insbesondere durch Schönbrunn, Hofburg, Staatsoper, Wiener Philharmoniker und Burgtheater, Museen und die ganze Ringstraße.

5. Die wichtigste Kontinuität bestand im Berufsbeamtentum #

Diese Änderungen bedeuten aber keine Demokratisierung auf der Höhe der Zeit. Denn eine Kultur der Offenheit und Transparenz ist noch lange nicht erreicht. Das "Amtsgeheimnis" ist eine der wirkungsvollsten Fortsetzungen der Monarchie in der Republik. Wissen ist Macht: Ohne informierte Bürger gibt es keine lebendige Demokratie. Informationsfreiheit ist zwar gewährleistet. Aber wie es der Rechts- und Politikdenker Alfred Noll jüngst formuliert hat: "Das politische Leben Österreichs, verbeamtet und bürokratisiert, wie es sich uns täglich bietet, ist nicht vom belebenden Wind der Transparenz und Offenheit, sondern von der abgestandenen Luft des Amtsgeheimnisses geprägt." Jetzt soll wieder einmal das Amtsgeheimnis abgeschafft werden. Aber es gibt schon wieder Ausnahmen. In der Praxis sind schon bisher die Ausnahmen die Regel geworden. Der Datenschutz wurde zur modernen Ausrede.

6. Kammern, Kirchen und Parteien#

Die wirtschaftlichen Interessenvertretungen haben nach dem zweiten Weltkrieg eine Zusammenarbeit entwickelt, die im Gegensatz zum Klassenkampf kooperative Konfliktregelung in der Wirtschafts- und Sozialpolitik betreibt. Diese sogenannte "Sozialpartnerschaft" hat im Laufe der letzten Jahrzehnte immer wieder die Regierung entlastet. Sie wurde manchmal als "Neben- und Ersatzregierung" bezeichnet. Die alte „österreichische“ Traditionen des Kompromisses und Ausgleichs wurde von der Sozialpartnerschaft und von den Parteien fortgesetzt. Die langen Koalitionsregierungen, ein Ergebnis des Proporzwahlrechts und der langen „Wählertreue“, haben diese Tradition des Kompromisses zum Regierungsprinzip gemacht. Deshalb hat man die österreichische "Proporzdemokratie" wie die der Schweiz auch "Konsens- und Konkordanzdemokratie" genannt. Dabei wurden und werden oft funktionelle und nicht substanzielle Kompromisse geschlossen. Manches Mal kam es zu großen Blockaden, was vorzeitige Wahlen nach sich zog. In der jüngsten Zeit geht die Zahl der Anhänger und Stammwähler sukzessive zurück, aber noch immer sind SPÖ und ÖVP an der Macht und Regierung.

Da jeder Mensch Mitglied einer vorgeschriebenen Versicherung sein muss, man spricht von Pflicht- oder Zwangversicherungen, die Kranken-, Unfalls-, Pensions- und Arbeitslosenversicherungen betreffen, wird jeder von der Geburt bis zum Tode auch von großen Verbänden der sozialen Sicherheit begleitet. Österreich ist ein besonderer Sozialstaat.

Wenn nicht hineingezwängt und –gezwungen, so doch hineingeboren, sind viele Menschen in Kirchen und Religionsgesellschaften, aus denen sie allerdings austreten können. Es gibt über ein Dutzend gesetzlich anerkannte Religionsgesellschaften: die Katholische Kirche, die Islamische Glaubensgemeinschaft (seit 1912), die Evangelische Kirche A und HB, die griechisch-orientalische Kirche, die Israelitische Religionsgesellschaft, die Altkatholische Kirche, die Buddhistische Religionsgemeinschaft, die Mormonen, die Methodisten, die Aleviten. Daneben gibt es religiöse Bekenntnisgemeinschaften und Vereine. Freilich, wenn man früher in Österreich von Kirche gesprochen hat, hat man die Katholische Kirche gemeint. Aber die Säkularisierung hat sich auch in unserer Gesellschaft durchgesetzt.

Österreich hat also eine in mehrfacher Weise gegliederte und formierte Gesellschaft. Es hat gleichsam über alle Bereiche ein Netz von Formationen gezogen und sich eine korporative Struktur gegeben, der sich niemand entziehen kann. Das hat Konsequenzen. Zusätzlich zu den Steuern, Gebühren und Abgaben der drei Gebietskörperschaften Bund, Länder und Gemeinden muss man verschiedene Pflichtbeiträge zahlen und das fast in allen Formationen, auch in den Kirchen. So zahlen Angestellte insgesamt 50% ihres Gehalts.

Last but not least sind die Parteien ein Ausdruck der politischen Kontinuität. Denn Rot, Schwarz und Blau - kurz gesagt die "drei Lager" - stammen aus dem 19. Jahrhundert, (Sozialdemokraten; Christlichsozial-Konservative; Deutschnationale, jetzt Freiheitliche). Von neuen Parteien sind die "Grünen" hervorzuheben, die auch schon in Regierungen vertreten sind (zB in Wien).

In fast allen Formationen finden Wahlen statt. In Österreich kann auf mehreren Ebenen und in verschiedenen Bereichen gewählt werden. Kurz gesagt: In Österreich wird immer gewählt. Dabei können in den Kammern und in der österreichischen Hochschülerschaft, also in gesetzlichen Interessenvertretungen, auch Ausländer wählen. Ansonsten EU-Bürger in den Gemeinden. Vielleicht ist deshalb die direkte Demokratie unterentwickelt. Jedenfalls ist sie von den Parteien, das heißt von der Mehrheit abhängig und bevormundet. Die direkte Demokratie wurde von Beginn der Republik von dem Parteien stiefmütterlich behandelt.

7. Heimat - Gemeinde - Land - Österreich#

Was ist nach dem Beitritt zur EU eingetreten? Die politischen Führungen der Länder sind stärker denn je, auch wenn die Länder von der Verfassung her relativ schwach sind. Insbesondere die Landeshauptleute, die Staatsoberhäupter des Landes, Regierungs- und Verwaltungschefs, Statthalter des Bundes im Land und meist auch Parteichefs, sind, wurden politisch stark, auch in den Bundesparteien. Österreich ist eine Landeshauptleuterei. Die nicht in der Verfassung vorgesehene aber in der politischen Praxis erfolgreiche Landeshauptleutekonferenz ist institutioneller Ausdruck dieser Stärke der Länder wie die Sozialpartnerschaft die der großen Verbände. Diese ist nach Jahrzehnten der Praxis sogar in der Verfassung kodifiziert worden. Manchmal werden Heimatgefühl und Landesbewusstsein in diesem Sinn gegen Wien (Bund) und Brüssel (EU) eingesetzt. "Weniger Proporz, mehr Österreich!" propagierte das 3. Lager im vorigen Jahrhundert; "weniger EU, mehr Österreich" propagiert das Dritte Lager heute.

Trotz des starken Landesbewusstseins, ja vielleicht deshalb, verstehen sich 90% der Bevölkerung als österreichische Nation. Mehr als 90% sind auf diese Eigenschaft stolz. Dieses "Österreichischwerden im Kleinstaat" war das Neue in der Zweiten Republik im Verhältnis zur Ersten. Diese sah sich in ihrem Selbstbild als zweiter deutscher Staat und zum Teil sogar als besserer deutscher Staat, hatte aber Minderwertigkeitskomplexe. Diese Sicht ging im 2. Weltkrieg verloren. Die Österreicher gingen auf Distanz zu den Deutschen. Die Österreicher hörten mit dem Deutschsein auf, nachdem sie Deutsche geworden waren. Das Österreichbewusstsein ist vor allem seit dem Bekenntnis zur Neutralität 1955 immer stärker geworden. Warum sind die Österreicher auf ihr Land so stolz? Ein Kulturbeamter, der auch ein Kulturpolitiker war, formulierte es so: Mountains, Mountains, Mountains, music, music, Mozart, Maria Theresia. Daran stimmt fast alles. Jedenfalls nimmt unter den Gründen des Nationalstolzes die Schönheit der Landschaft den höchsten Stellenwert ein. Sie hat mehr Wert als Kultur und Kunst und viel mehr Wert als die Wissenschaft. Die schöne Landschaft wurde im Laufe der zweiten Republik zum wichtigsten identitätsstiftenden Kriterium. Man hat daher die Österreicher als "Landschaftsnation" und "Naturnation" bezeichnet. Es gibt einen starken Landschaftspatriotismus und die Hymnen von acht Bundesländern – Wien hat keine – und auch die Bundeshymne sind hier zu nennen. In allen ist Landschaft enthalten. Hier ist auch das "atomfreie" und "genfreie" Österreich zu nennen. Die Bevölkerung ist gegen Atomkraftwerke und gegen gentechnikmanipulierte Nahrung. So wie die Bundesländer oft gegen Wien, so sind jetzt viele Österreicher gegen die EU und Brüssel. Die Gefahr eines chauvinistischen Populismus und eines Nationalpopulismus ist groß.

Einen Verfassungspatriotismus wie in Deutschland gibt es in Österreich nicht. Wohl aber gibt es einen Neutralitätspatriotismus. Die dauernde Neutralität ist den Österreichern besonders wertvoll, obwohl sie nie so war wie in der Schweiz, die das Vorbild war. Damit sind wir beim Vergleich Österreich-Schweiz. Von den rund 200 Staaten der Welt ist die Schweiz Österreich am ähnlichsten: Kleinstaat, dauernd neutral, Alpenland, Waldland, Wasserschloss, Republik, Demokratie, Bundesstaat, Gemeindeautonomie, Sozialpartnerschaft und doch sehr unterschiedlich.

8. Selbstbetrachtung #

Im Studium lernte ich ja noch, dass und warum Österreich nicht der EWG beitreten dürfe. Der Grund lag im Neutralitätsverfassungsgesetz 1955 und im Artikel 4 des Staatsvertrages vom Belvedere 1955, in dem ein Anschlussverbot an Deutschland festgesetzt ist. Wir wurden daher Mitglied der EFTA.

Nach der Wende 1989 wurde alles ganz anders, auch wenn die Texte gleich blieben. Durch die Auflösung des Sowjetimperiums und das Entstehen anderer und neuer Staaten in Europa wurde die Nachbarschaft unserer Republik neu. Vom Osten der westlichen Welt kamen wir in Europas Mitte. Ohne Änderung unserer Grenzen hat sich unsere geopolitische Lage total verändert. Der Beitritt zur EU, der von der Bevölkerung mit 2/3 Mehrheit - damals Große Koalition - legitimiert worden ist, brachte die größte Änderung in der Politik unserer Republik. Die Mitglieder unserer Regierung wurden Teilorgane der Europäischen Union. Die Bundesminister und der Bundeskanzler wurden potenzierte Organe, das heißt, sie wurden mit ihrem Amt in der Republik Österreich auch Amtsträger von Rat und Ministerrat in der europäischen Union. Es ist bemerkenswert, dass der Bundespräsident als einziges der obersten Organe der Vollziehung nicht ein Teilorgan der europäischen Union geworden ist und auch nicht Teilhaberechte und Funktionen in der EU ausübt. Die Minister sind Teile der EU-Organe, also integriert in die EU, der Bundespräsident ist isoliert. Er hat nur das Recht, informiert zu werden.

Vor allem aber sind die Rechtsvorschriften der EU in Österreich unmittelbar anwendbar bzw. besteht die Pflicht der Umsetzung. Etwa zwei Drittel des österreichischen Rechts geht auf die EU zurück. Nach der Bundeshymne, die nicht alle mitsingen, wird die Europahymne gespielt, die nur wenige mitsingen. Es bleiben Fragen: Quo vadis Austria? Welchen Sinn hat Österreich? Woher wir kommen, wissen wir; wohin wir gehen, wissen wir nicht.

9. Schlussbemerkungen#

Seit Jahrzehnten besteht aber auf verschiedenen Gebieten ein Reformstau: So in Bezug auf eine umfassende Verfassungsreform, insbesondere auf eine Bundesstaatsreform, eine österreichische Grundrechtsreform und eine Demokratiereform, von der direkten Demokratie bis zum Persönlichkeits- und Ausländerwahlrecht, so Bildungs-, Gesundheits-, Sozial- und Steuerwesen, im Hinblick auf eine Verwaltungsreform, eine Budget- und Finanzsanierung und schließlich auch im Hinblick auf die Sicherheitspolitik. Bevölkerungsmäßig hat sich viel geändert.

Österreich ist ein Einwanderungsland geworden. Dem verdankt es seine über 8 Millionen Einwohner; Wien seine bald 2 Millionen. Es geht nicht mehr nur um die Volksgruppen der Kroaten, Magyaren, Sinti und Slowenen, sondern um neue Zuwanderer.

2014 leben über eine Million mit ausländischer Staatsangehörigkeit in Österreich. Das sind 12,5% der Bevölkerung. Rund 50% stammen aus der EU, davon 165.000 Deutsche als stärkste Gruppe (15%). 300.000 stammen aus den 13 seit 2004 beigetretenen Staaten. 550.000 sind Nicht-EU-Staatsangehörige, davon türkische mit 115.000 die größte Gruppe, vor Serben mit 112.500 und rund 100.000 aus Bosnien und Herzegowina. Asiatischer Herkunft sind rund 85.000. Sie haben nur Wahlrecht in den Kammern und in der Hochschülerschaft, EU-Bürger auch auf Gemeinde- und in Wien auf der Bezirksebene. Auf längere Sicht ist das Wahlrecht nicht mehr allgemein, wenn es nicht auch ausländischen Bürgern zusteht. Die Demokratiereform steht vor großen Herausforderungen. Österreich auf dem Weg zu einer neuen Demokratie?

10. Zeittafel #

• 1914-1918 Erster Weltkrieg
  
• 1916 Tod Kaiser Franz Josephs I, Kaiser Karl
  
• 1918 Ausrufung der Republik "Deutsch-Österreich", Karl verzichtet an Anteil an Regierungsgeschäften; "Deutsch-Österreich"
  wird als Bestandteil der Deutschen Republik proklamiert
  
• 1919 Allgemeines, gleiches, direktes und geheimes Wahlrecht für Frauen und Männer (Proporzwahlrecht); in der Monarchie war Mehrheitswahlrecht, Staatsvertrag von St. Germain - Vorschreibung des Namens „Republik Österreich“ - Verbot des Anschlusses an Deutschland - Habsburgergesetze
  
• 1920 Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920 (Bundesstaat - parlamentarische Demokratie)
  
• 1929 Verfassungsnovelle Volkswahl des Bundespräsidenten (Annäherung an die Deutsche Reichsverfassung)
  
• 1933 März - Ausschaltung des Parlaments - Staatsstreich durch Dollfuß - Hitler in Deutschland
  
• 1934 Bürgerkrieg (Feb - Aufstand von Sozialdemokraten) ; Konkordat autoritäre Maiverfassung - Kanzlerdiktatur – 27. Juli Ermordung Dollfuß durch Nazis, Anschläge
  
• 1938 Einmarsch deutscher Truppen - Rücktritt BKs Schuschnigg – Besetzung Österreichs durch das Deutsche Reich - "occupatio quasi fellica" - ab 1939 "Ostmark"
  
• 1939-1945 Zweiter Weltkrieg
  
• 1945 Befreiung Österreichs von der Hitlerherrschaft durch die Vier Alliierten – 27. April Unabhängigkeitserklärung - Bundesverfassung von 1920 in der Fassung von 1929 wieder in Kraft gesetzt - 10 Jahre Herrschaft der Alliierten ("Quasi kollektiv protektorat")
  
• 1945-1966 Koalitionsregierungen bis 1966, (große Koalition ÖVP-SPÖ)
  
• 1955 Unterzeichnung des Staatsvertrages von Belvedere am 15.5; Bundesverfassungsgesetz über die dauernde Neutralität 26.10.
  
• Aufnahme Österreichs in die UNO 15.12
  
• 1966-1970 ÖVP Alleinregierung
  
• 1970-1983 SPÖ Alleinregierungen
  
• 1983-1986 SPÖ/FPÖ Koalitionsregierung
  
• 1986-2000 SPÖ/ÖVP Koalitionsregierung
  
• 1994 - 12.6. Zwei Drittel des Wahlvolks sprechen sich für den Beitritt zur Europäischen Union aus
  
• 1995 Beitritt zur Europäischen Union
  

Weiterführendes#

• Demokratie morgen

• https://austria-forum.org/af/Wissenssammlungen/Essays/Politik/Welan_Aphorismen
• https://austria-forum.org/af/Wissenssammlungen/Essays/Politik/desorientierte_Republik_nach_1989